Ασυμβίβαστα Π.Ο.Υ. και υφισταμένων του υπαλλήλων

 Α. Ασυμβίβαστα Π.Ο.Υ. και υφισταμένων του υπαλλήλων

Τα καθήκοντα του διατάκτη είναι ασυμβίβαστα με τα καθήκοντα του ΠΟΥ. (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Τα καθήκοντα του ΠΟΥ, ως εκκαθαριστή δαπανών (και των υφισταμένων οργάνων του που εμπλέκονται με την εκκαθάριση-ενταλματοποίηση), είναι, επιπλέον, ασυμβίβαστα με

• την διαχείριση χρημάτων, αξιών και υλικού, άρα και την αρμοδιότητα πληρωμής. (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Τα καθήκοντα των διαχειριστών χρημάτων, αξιών και υλικού του Δημοσίου είναι ασυμβίβαστα με τα καθήκοντα του διατάκτη και του εκκαθαριστή. (άρθρο 151 Ν.4270/14)

 

Συνεπώς, ο ΠΟΥ ως εκκαθαριστής- εντολέας πληρωμών δεν μπορεί να οριστεί ως διαχειριστής των λογαριασμών του Δήμου. (ΥΠ.ΕΣ. 49494/18.09.2018)

 

Ο ΠΟΥ και οι υφιστάμενοί του που εμπλέκονται με την διαδικασία εκκαθάρισης-ενταλματοποίησης, αλλά και αυτοί που ασχολούνται με την πληρωμή των δαπανών έχουν, σύμφωνα με το άρθρο 25 παρ.1 του Ν. 4270/2014, τα ασυμβίβαστα που είχαν οι υπάλληλοι των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΥΔΕ). Ήτοι:

• δεν επιτρέπεται η έκδοση ΧΕΠ (Χρηματικών Ενταλμάτων Προπληρωμής) στο όνομά τους,
• δεν μπορούν να είναι διαχειριστές πάγιας προκαταβολής (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Οι υπάλληλοι της προηγούμενης περίπτωσης, επίσης:

• δεν συμμετέχουν σε καμία διαδικασία υλοποίησης του φυσικού αντικειμένου της δαπάνης και παραλαβής αγαθών ή υπηρεσιών (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Προκειμένου να αποσαφηνιστεί η λειτουργία των ασυμβιβάστων, πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι διατάξεις περί ασυμβιβάστων σε συνδυασμό με τη διάταξη του άρθρου 26 παρ.1 του Ν. 4270/2014 περί διαφωνίας του ΠΟΥ με τον διατάκτη, αλλά και η εξουσία και οι υποχρεώσεις του ΠΟΥ που προκύπτουν από το πλαίσιο του Ν. 4270/2014, θεσπίζουν, επί της ουσίας, την ανεξαρτησία του ΠΟΥ έναντι της διοίκησης του φορέα. Κατά την ίδια έννοια, ανεξαρτησία έναντι του, ιεραρχικά ανώτερου, ΠΟΥ έχουν οι υπάλληλοι, είτε ανήκουν σε ξεχωριστό τμήμα είτε όχι, που διενεργούν τις πληρωμές. Ως "ανεξαρτησία" εδώ νοείται η εξουσία για την άσκηση ουσιαστικής κρίσης, η οποία δεν ελέγχεται από άλλο όργανο του φορέα ως προς την ουσία της, και υπόκειται μόνο στον έλεγχο των εξωτερικών, κατά νόμο, ελεγκτών, δεδομένου ότι οι αρμοδιότητες ΠΟΥ προβλέπονται από το νόμο, η δε άσκησή τους δεν τελεί υπό την αίρεση άλλου οργάνου. Η εξουσία αυτή, λοιπόν, συνοδεύεται από την υποχρέωση λογοδοσίας, τις ευθύνες και τις τυχόν συνέπειες που συνεπάγεται η μη σύννομη άσκησή της.  (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Σε κάθε περίπτωση, η ως άνω ανεξαρτησία δεν καταργεί την διοικητική μέριμνα που πρέπει να λαμβάνει ο ΠΟΥ για την εύρυθμη λειτουργία των οργανικών μονάδων στις οποίες προΐσταται (π.χ. δ/νση προμηθειών, τμήμα πληρωμών), ή την διοικητική μέριμνα που πρέπει να λαμβάνει η διοίκηση του φορέα για την εύρυθμη λειτουργία των Οικονομικών Υπηρεσιών.  (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Επομένως, το πρόσωπο που δίνει την εντολή για την πραγματοποίηση της δαπάνης (διατάκτης−δρά εκ μέρους και για λογαριασμό της διοίκησης), το πρόσωπο που ελέγχει, εκκαθαρίζει και δίνει την εντολή πληρωμής (ένταλμα) της δαπάνης (ΠΟΥ) και το πρόσωπο που διενεργεί την πληρωμή (προϊστάμενος ή υπάλληλος πληρωμών) πρέπει να είναι διακριτά και σε καμιά περίπτωση να μην συντρέχουν περισσότεροι από έναν, από τους προαναφερθέντες, ρόλοι στο ίδιο πρόσωπο.  (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Μοναδική περίπτωση που, εκ του νόμου, ο ΠΟΥ δύναται να είναι διατάκτης, είναι για δαπάνες που αφορούν τη δομή (Γενική Διεύθυνση, ή Διεύθυνση, ή Τμήμα) στην οποία προΐσταται, οπότε και είναι υποχρεωμένος να εκχωρήσει την αρμοδιότητα δημοσιονομικής έγκρισης για δεσμεύσεις στο νόμιμο αντικαταστάτη του (άρθρο 65 παρ. 2 του Ν. 4270/2014). Επομένως, σύμφωνα με τα οριζόμενα στην προαναφερθείσα διάταξη, όταν ο ΠΟΥ λειτουργεί ως διατάκτης, προκειμένου να τηρηθεί το ασυμβίβαστο, εκχωρεί την αρμοδιότητα δέσμευσης της πίστωσης, ελέγχου, εκκαθάρισης και εντολής πληρωμής για τις εν λόγω δαπάνες στον αντικαταστάτη του. Η παράβαση της υποχρέωσης του προηγούμενου εδαφίου συνιστά πειθαρχικό αδίκημα. (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Οι υπό τον ΠΟΥ υπάλληλοι, που ασχολούνται με τη δημοσιονομική δέσμευση, τον έλεγχο, την εκκαθάριση και την ενταλματοποίηση, καταλαμβάνονται από τα ασυμβίβαστα του ΠΟΥ, καθώς ελέγχουν την νομιμότητα και κανονικότητα της δαπάνης και δεν εμπλέκονται με τη σκοπιμότητά της, η οποία ανήκει στην αρμοδιότητα του διατάκτη. (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

---

Β. Ασυμβίβαστα καθήκοντα Δημοτικού Ταμία

Συχνά είναι τα ερωτήματα που τίθενται σχετικά με διάφορα καθήκοντα που ανατίθενται στους δημοτικούς ταμίες και κατά πόσο αυτό είναι ασυμβίβαστα με την ιδιότητα αυτή. 
 
Οι αρμοδιότητες του προϊσταμένου της Ταμιακής Υπηρεσίας των Δήμων και Ειδικού Δημοτικού Ταμία, συνίστανται στην ταμειακή βεβαίωση και είσπραξη των δημοτικώνεσόδων και στην πληρωμή των δαπανών ύστερα από έλεγχο των δικαιολογητικών εκκαθάρισης & νομιμοποίησης της δαπάνης και των δικαιολογητικών νομιμοποίησης του δικαιούχου, και περιγράφονται αναλυτικά από τις διατάξεις του άρθρου 48 ΒΔ 17/5-15/6/1959 (όπως έχουν συμπληρωθεί με νεότερες διατάξεις νόμων και αποφάσεων).
 
Υπάγεται στους Δημόσιους Υπολόγους κατά τη ρητή αναφορά του άρθρου 150 παρ. 1 & 2 Ν. 4270/14.
Οι αρμοδιότητές του ως διαχειριστή χρημάτων (άρθρο 151 Ν. 4270/14) δεν συνάδουν και είναι ασυμβίβαστες με τα κάτωθι:
- να αναπληρώνει τον προϊστάμενο των Οικονομικών Υπηρεσιών, σε περίπτωση απουσίας του
- να αναπληρώνει τον εκκαθαριστή δαπανών ή τον προϊστάμενο της Λογιστικής Υπηρεσίας ή τον προϊστάμενο Προσόδων, σε περίπτωση απουσίας τους
- να είναι μέλος Επιτροπών, που έχουν σχέση με τα έσοδα ή τις δαπάνες (εισήγησης απευθείας αναθέσεων, διενέργειας διαγωνισμών, παραλαβής προμηθειών, κλπ)
- να ασκεί καθήκοντα εκκαθαριστή αποδοχών
- να ασκεί καθήκοντα διαχειριστή/υπολόγου της πάγιας προκαταβολής ή των χρηματικών ενταλμάτων προπληρωμής
- να ασκεί αλλότρια με την ταμιακή διαχείριση καθήκοντα
 
Με την ειδική απόφαση ορισμού του ως δημοτικού ταμία, ορίζεται και ο αναπληρωτής του σε περίπτωση απουσίας του, και που προέρχεται από τους υπαλλήλους της ταμιακής υπηρεσίας. Δεν μπορεί να τον αναπληρώνει υπάλληλος άλλης οργανικής μονάδας. Επίσης τα ανωτέρω ασυμβίβαστα ισχύουν και για τον αναπληρωτή ταμία.

Η αρχή της αμεροληψίας αποτελεί θεμελιώδη αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία αποτυπώνεται ήδη ρητά στη διάταξη του άρθρου 7 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (Ν. 2690/1999, όπως ισχύει), που ορίζει ότι «τα διοικητικά όργανα, μονομελή ή συλλογικά, πρέπει να παρέχουν εγγυήσεις αμερόληπτης κρίσης κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους». Πρέπει δηλαδή να κρίνουν τις υποθέσεις των διοικουμένω ναντικειμενικά και αμερόληπτα, χωρίς να επηρεάζονται από υποκειμενικούς παράγοντες (συμπάθειες, αντιπάθειες, φιλίες, έχθρες κ.λπ.) ώστε να δημιουργείται στο διοικούμενο η πεποίθηση ότι οι πράξεις που εκδίδονται από τα όργανα αυτά είναι αδιάβλητες (ΣΕ 4678/83,1856,2805/81,312/80,2593/78,2064/71,3350/70,2876/68 κ.ά.).
 
Κατά την έννοια της παραπάνω διάταξης τα μονομελή διοικητικά όργανα καθώς και τα μέλη των συλλογικών οργάνων της διοίκησης, δεν παρέχουν εγγυήσεις αμερόληπτης κρίσης όχι μόνον όταν έχουν είτε προσωπικό συμφέρον από την έκβαση της συγκεκριμένης υπόθεσης είτε ιδιαίτερο δεσμό ή ιδιάζουσα σχέση ή εχθρότητα με τους ενδιαφερομένους, αλλά και όταν γενικότερα είναι δυνατόν να δημιουργηθεί εύλογα η υπόνοια ότι έχουν ήδη σχηματισμένη και συνεπώς προειλημμένη γνώμη για την υπόθεση που πρόκειται να κρίνουν (ΣΕ 3370/2007,664/2006,2175 (Ολομ.), 2909/2004,3846/2003,2522/2001 (7μελ.), 3846/2000,687,5159/87,270,2593/78 κ.ά). Κατά συνέπεια, άσχετα από την ύπαρξη ειδικής διάταξης που να προβλέπει για ειδικούς λόγους την εξαίρεση του συγκεκριμένου διοικητικού οργάνου, η ενέργειά του που έγινε παρά τη συνδρομή τέτοιων λόγων είναι ελαττωματική και συνεπάγεται την ακυρότητα της σχετικής διοικητικής πράξης που εκδόθηκε από το όργανο αυτό, λόγω του τεκμηρίου επηρεασμού του που δημιουργείται έτσι, έστω και αν δεν αποδεικνύεται ότι η πράξη αυτή υπήρξε πράγματι μεροληπτική (ΣΕ 664/2006,676/2005,617,3056/2004,741/2003,440,954/2002,3522/2001 (7μελ.), 2421/2001, 3846/2000 κ.ά). Πρέπει όμως να προκύπτει σαφώς η συνδρομή μιας από τις παραπάνω προϋποθέσεις στο πρόσωπο του μέλους του συλλογικού οργάνου, προκειμένου να κριθεί η κακή σύνθεσή του (ΣΕ 3578/82). Η πλημμέλεια αυτή καθιστά την πράξη ακυρωτέα, αν είναι η ίδια εκτελεστή ή αν δεν είναι εκτελεστή καθιστά ακυρωτέα την τελικά και με βάση αυτή εκδιδόμενη εκτελεστή πράξη (ΣΕ 325, 758/82). (βλ. Μιχαήλ Ηλ. Ντασκαγιάννης)
 
Κατά τις αρχές του Διοικητικού Δικαίου και κατά Διοικητική Πρακτική, είναι ασυμβίβαστη και καταχρηστική η σύμπτωση στο ίδιο πρόσωπο των ιδιοτήτων του ελέγχοντος και του ελεγχόμενου.  (Υπ. Ανάπτυξης, Ανταγ., Υποδ., Μεταφ. & Δικτύων 53510/10.12.2012)
 
Συνεπώς κατά τα ανωτέρω συνάγεται ότι δεν μπορεί για παράδειγμα ο ταμίας που ελέγχει τη νομιμότητα μίας δαπάνης να κάνει ταυτόχρονα την εκκαθάριση της δαπάνης ή να έχει υπογράψει ως προϊστάμενος της οικονομικής/λογιστικής υπηρεσίας, ελέγχοντας τα δικαιολογητικά και τη διαδικασία. Επίσης είναι ασυμβίβαστο, για παράδειγμα, να είναι μέλος σε επιτροπή αξιολόγησης των αποτελεσμάτων ενός διαγωνισμού και συνεπώς έχει ήδη σχηματισμένη και συνεπώς προειλημμένη γνώμη, κατά τον έλεγχο που θα κάνει ως ταμίας.

Λόγω των ασυμβίβαστων καθηκόντων που ορίζονται από το ν.4270/2014 για το διατάκτη και για τους εκκαθαριστές των φορέων γενικής κυβέρνησης, διαχειριστής των λογαριασμών του Δήμου πρέπει να οριστεί ο Ταμίας και για λόγους ασφαλείας ενδεχομένως δεύτερος υπηρεσιακός παράγοντας, εξαιρουμένου του ΠΟΥ και όποιου άλλου ασχολείται με την εκκαθάριση – ενταλματοποίηση. (ΥΠ.ΕΣ. 49494/18.09.2018)

---

Γ. Εξουσιοδότηση υπογραφής

Όταν, σύμφωνα με το άρθρο 25 § 1 του Ν. 4270/2014, ο ΠΟΥ με απόφασή του εξουσιοδοτεί ιεραρχικά υφιστάμενά του όργανα να υπογράφουν «με εντολή του» πράξεις, βεβαιώσεις και τίτλους πληρωμής, αυτές, σύμφωνα και με τη νομολογία, αν και φέρουν την υπογραφή του εξουσιοδοτημένου οργάνου, θεωρούνται πράξεις του οργάνου που έδωσε την εξουσιοδότηση και το οποίο εξακολουθεί να έχει τη σχετική ευθύνη. Σύμφωνα με την παρ.3 του άρθρου 9 του ν.2690/1999 «Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας και άλλες διατάξεις», το αρμόδιο διοικητικό όργανο, αν τούτο προβλέπεται από τις σχετικές διατάξεις, μπορεί με κανονιστική πράξη του, να εξουσιοδοτεί ιεραρχικά υφιστάμενό του όργανο να υπογράφει, με εντολή του, πράξεις ή άλλα έγγραφα αρμοδιότητάς του. Δεδομένου του κανονιστικού χαρακτήρα της πράξης παροχής εξουσιοδότησης, και προκειμένου αυτή να λάβει νόμιμη υπόσταση, πρέπει να τηρούνται οι προβλεπόμενοι κανόνες δημοσιότητας, ενώ σε διαφορετική περίπτωση ο εξουσιοδοτούμενος στερείται αρμοδιότητας να υπογράψει (ΣτΕ 3366/1999). (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

 

Όταν εντός της δομής που προΐσταται ο ΠΟΥ, υφίσταται υπηρεσία αρμοδιοτήτων τελικής υπογραφής διατάκτη (π.χ. τμήμα ή διεύθυνση προμηθειών), λόγω του ασυμβιβάστου, ο ΠΟΥ δεν έχει δικαίωμα υπογραφής των πράξεων της υπηρεσίας αυτής. Το ίδιο βεβαίως συμβαίνει και με το τμήμα ή τους υπαλλήλους που ασχολούνται με τις πληρωμές. Ακριβώς επειδή σε αυτές τις περιπτώσεις ο ΠΟΥ δεν έχει ευθύς εξαρχής δικαίωμα υπογραφής, λόγω ασυμβιβάστου, δεν νοείται εξουσιοδότηση υπογραφής προς τον προϊστάμενο του τμήματος προμηθειών και τον προϊστάμενο του τμήματος πληρωμών ή τους υπαλλήλους που διενεργούν τις πληρωμές. Είναι αυτονόητο ότι όταν δεν υπάρχει τμήμα πληρωμών, οπότε δεν προκύπτει απευθείας από τον οργανισμό η εν λόγω αρμοδιότητα, ο ΠΟΥ ορίζει, με απόφασή του, τον υπάλληλο ή τους υπαλλήλους που ασκούν τη σχετική αρμοδιότητα, προκειμένου να τηρείται το ασυμβίβαστο. (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)

---

Δ. Ανάθεση καθηκόντων υπαλλήλων Οικονομικών Υπηρεσιών σε ιδιώτες

Στο άρθρο 25 του Ν. 4270/2014 προβλέπονται οι αρμοδιότητες των ΠΟΥ των λφΓΚ. Ο ρόλος του ΠΟΥ των εν λόγω φορέων ασκείται από τον ανώτερο ιεραρχικά της δομής των Οικονομικών Υπηρεσιών, ή της μικτής δομής στην οποία περιλαμβάνονται αυτές. Για παράδειγμα, στην περίπτωση Γενικής Διεύθυνσης που διαρθρώνεται από Διευθύνσεις Οικονομικής Διαχείρισης, Προϋπολογισμού και Διοικητικού, ΠΟΥ είναι ο Γενικός Διευθυντής της. Από τη διάταξη συνάγεται ότι δεν μπορεί να υφίσταται οικονομικού ενδιαφέροντος Υπηρεσία εκτός της δομής στην οποία προΐσταται ο ΠΟΥ.

Με βάση την κείμενη νομοθεσία, όπως έχει ερμηνευθεί από τη συναφή νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου και ισχύει, και με την επιφύλαξη ειδικών διατάξεων, δεν επιτρέπεται η ανάθεση καθηκόντων των υπαλλήλων σε ιδιώτες.  (Υπ. Οικ. 165472 ΕΞ 2022/11.11.2022)